2007-01-15

Le G8 et le système international

_résumé

_origines lointaines et contemporaines

_principes, structure, fonctionnement et objectifs

_(non-)(r-)évolutions du G8

_diplomatie informelle, sinon secrète

_contre-attaques

_quelques ressources

résumé

Ni institution ni organisation internationale, le G8, à l’origine groupe des principales puissances industrielles de la planète, agit pourtant depuis trente ans comme la pièce maîtresse d’un véritable directoire mondial et d’une diplomatie informelle fort éloignés des intérêts des citoyens et des principes élémentaires de la démocratie. Au détriment de cette instance légitime - à défaut d’être toujours démocratique, transparente et efficace - qu’est l’ONU.

origines lointaines et contemporaines

Du Traité de Tordesillas (partage du Nouveau monde entre Espagnols et Portugais en 1494) en passant par ceux de Westphalie (1648), de Vienne (1815), de Versailles (1919) ou encore les conférences de Berlin (1885) et de Yalta (1945), les puissants planétaires ont toujours préféré régler les affaires du monde entre eux. Aujourd’hui encore, à l’ère de la « démocratie planétaire » et de la « bonne gouvernance », subsistent de telles instances de discussion et de négociation ayant plus à voir avec les pratiques des chefs coutumiers et des rois traditionnels qu’avec les principes élémentaires de la démocratie. Pire, selon un principe largement accrédité, le monde a toujours été sous la coupe d’un hégémon. Hier Venise, Anvers, Gênes, les Pays-Bas, l’Angleterre et les Etats-Unis aujourd’hui : selon la théorie de Fernand Braudel et de politologues modernes comme Susan Strange, Bruce Russett ou encore Joseph S. Nye, il existe un schéma traditionnel de l’hégémonie mondiale selon lequel une puissance - urbaine ou stato-urbaine jusqu’au milieu du XVIIIe siècle et depuis étatique - concentre ressources et pouvoirs.

Si les Etats-Unis occupent cette place de choix depuis 1929, la fin du système de Bretton Woods en 1971, la création de la Commission trilatérale en 1973 et du G7 en 1975 accréditerait la thèse selon laquelle, au début des années 70, les Américains ne sont plus en mesure d’assumer seuls le rôle de stabilisateur économique mondial et qu’il revient désormais à une coalition de puissances. La question étant de savoir sous quelle forme et sur quels principes fonctionnerait cette coalition. La multiplication des Etats suite aux indépendances aurait convaincu ces principales puissances mondiales de contourner les Nations unies et leur Assemblée générale - soumises au principe « un pays = une voix » et aux règles de transparence - au profit des Institutions financières internationales (IFI), de l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques), et du GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce), sur lesquelles ils avaient la pleine main. Mais les difficultés de l’OCDE face à la crise pétrolière de 1973 et les négociations ayant abouti dans la douleur à la création, en novembre 1974, de l’Agence internationale de l’énergie servirent aussi de leçon, semble-t-il, aux principaux consommateurs de pétrole dans le monde. Le G7, qui naîtrait l’année suivante, serait un forum restreint indépendant de l’OCDE, éviterait les lenteurs bureaucratiques en optant pour la forme de conférences ad hoc plutôt que d’une institution, et resterait fermés aux regards des citoyens.

Mais le G7 n’est pas sorti tout constitué de la cuisse des Jupiters de la politique internationale. Il prolongeait de manière moins informelle le G10, mis en place en 1962 et regroupant les dix pays (Royaume-Uni, France, Allemagne, Italie, Belgique, Suède, Pays-Bas, Etats-Unis, Japon, Canada) ayant signé les Accords généraux d’emprunt pour suppléer aux ressources du Fonds monétaire international (FMI), devenu par la suite groupe de travail au sein de l’OCDE. Il continuait les travaux entrepris en 1967 par les ministres des Finances des États-Unis, du Royaume-Uni, de la France, de l’Allemagne et du Japon, réunis à l’initiative des deux premiers pour répondre à l’effondrement du système des taux de change mis en place par les institutions de Bretton Woods. Dernière étape préparatoire : le 25 mars 1973, George Shultz, à l’époque secrétaire américain au Trésor, invitait à Washington les ministres des finances français, britannique et allemand à une discussion informelle sur les problèmes monétaires internationaux. L’année suivante, leur homologue japonais les rejoignait, et c’est à cette occasion que l’expression « groupe des Cinq » (ou « G5 », ou « G-5 ») apparut dans les journaux.

En 1975 Valéry Giscard d’Estaing, qui avait participé à ces premières réunions en tant que Ministre français des finances, invitait au château de Rambouillet - cette fois en tant que Président de la République - les autres dirigeants des pays membres G5 et celui de l’Italie à « discuter des affaires du monde » dans une « ambiance décontractée ». Le G7 était né, même si le Canada n’y serait admis que l’année suivante. En 1978 il invitait de manière permanente l’Union européenne, mais seulement à titre d’observateur, les Etats-Unis se refusant à redonner à l’Europe l’influence prédominante qu’elle avait au sein du G10. La Russie rejoindra le club en 1998, le G7 devenant alors G8.

principes, structure, fonctionnement et objectifs

Les principes régissant la coopération internationale obéissent, selon les penseurs libéraux les plus influents aux Etats-Unis, à des règles quasi-scientifiques : la coopération est tributaire d’intérêts partagés ; elle s’accroît en proportion du déclin de la puissance dominante ; moins il y a de participants et plus ils sont susceptibles de coopérer ; leur multiplication accroît les coûts de transaction, réduit la pertinence de l’information et sa lisibilité ; etc.. Selon ces principes, le G7-G8 est l’organe de coopération internationale par excellence.

Le G8 n’est ni une institution ni une organisation internationale. Il n’a ni personnalité juridique ni règlement intérieur arrêté ni aucune structure administrative, pas même un secrétariat permanent, et ce bien qu’il fonctionne de manière continue. Il ne prend en ce sens aucune mesure à caractère obligatoire. Il s’agit donc officiellement d’un groupe de discussion informel, d’une procédure de consultation, d’un « club de grands pays industrialisés » comme il se définit lui-même. Un club fermé qui plus est, l’ouverture du G8 à d’autres pays de façon permanente n’étant pas, selon ses propres dires, à l’ordre du jour.

Chaque année, le membre du groupe qui en assure la présidence accueille et organise ce temps fort du G8 qu’est son sommet annuel, en définit l’ordre du jour et les modalités de traitement de chaque sujet, en coordonne les travaux, lui sert de porte-parole et décide ou non d’y associer des pays non-membres ainsi que des organisations de la société civile.

A sa création, le G7 entendait répondre à la récession provoquée par le premier choc pétrolier, aux perturbations provoquées par la fin du système de Bretton Woods et la mise en place d’un système des changes flottants, ainsi qu’aux tentations protectionnistes qui se faisaient jour au milieu des années 70. S’il s’est progressivement ouvert à de nouvelles thématiques, comme nous le verrons plus loin, le G7 a gardé cette vocation essentiellement économique, ses objectifs restant de mettre au point un modèle de croissance assurant la demande et l’investissement intérieurs tout en préservant la stabilité des prix, de renforcer l’architecture financière internationale et sa stabilité, de coopérer dans la surveillance du marché des changes, et d’encourager les pays en développement à adopter leurs recommandations économiques et financières.

Si le G8 n’a, en apparence, aucun pouvoir décisionnel, il est de son aveu même un lieu privilégié de construction d’un consensus sur les décisions qui seront ensuite prises au sein des IFI, du GATT (puis de l’Organisation mondiale du commerce) et de l’ONU. Selon le site officiel du G8 d’Évian 2003, l’existence du G8 est ainsi justifiée « parce qu’il a une forte capacité de concertation et d’impulsion, particulièrement en matière économique, et qu’une bonne entente entre les membres du G8 est indispensable au bon fonctionnement des grandes organisations internationales ». Il semblerait cependant que cette « bonne entente » et cette « capacité de concertation » servent d’abord les intérêts économiques de ses pays membres.

Le discours du G8 joue de cette ambivalence. S’il n’a aucune valeur contraignante (étant limité à des déclarations et à des communiqués), il est typiquement performatif et référentiel. Performatif au sens où il fait être ce dont il parle (tel un président de séance déclarant « la séance est levée »). Référentiel parce qu’il produit un discours dominant censé dire la vérité sur le monde et imposer ses normes.

(non-)(r-)évolutions du G8

A partir du milieu des années 80, les membres du G8 ont procédé à différents aménagements qui, tout en redorant l’image du groupe, n’ont en rien modifié sa nature.

Tout d’abord, comme le rappelle Robert Putnam, « à l’époque des sommets de Londres et de Bonn en 1977 et 1978, six des huit participants (en comptant le président de la Commission européenne Roy Jenkins) étaient d’anciens ministres des Finances, pour qui la discussion de questions macroéconomiques était naturelle. » Pendant les années 80 le G7 a élargi le spectre de ses discussions, à mesure que la prédominance des thèses monétaristes réduisait l’importance accordée à la coordination fiscale - si bien que la question de la stabilité monétaire internationale finit, en 1986, par être déléguée formellement à la réunion des ministres des Finances du G7.

Aujourd’hui les sommets annuels, en plus des réunions systématiques des ministres des Finances et des gouverneurs des Banques centrales et des ministres des Affaires étrangères, comptent désormais des réunions thématiques comme celles des ministres de la Justice et des Affaires intérieures, de l’Environnement, de la Recherche et de l’Emploi, du Développement, et même des Académies des sciences. Cet élargissement de son champ de vision, bien que partiel et partial puisque les réunions thématiques n’ont pas lieu tous les ans mais au bon vouloir du pays assurant la présidence, l’autorise à l’occasion de se fendre d’une déclaration d’intention au bénéfice des pays les plus pauvres - et bien entendu de sa propre image. Elle lui permet également d’empiéter sur les champs de compétence des Nations unies et de porter ainsi un peu plus atteinte à sa crédibilité.

En retour, l’investissement par le G8 de questions ne relevant pas de macro-économie à partir du sommet de Versailles en 1982 attira sur lui l’ire de différents groupes de la société civile s’occupant de ces mêmes questions. Il dut même se résoudre à inviter à ses réunions suivantes l’association londonienne The Other Economic Summit, qui avait organisé le premier contre-sommet du G8 en 1984, avant que celle-ci n’institutionnalise ledit contre-sommet en 1988. Quand bien même, le véritable rapprochement avec la société civile n’eut lieu qu’à la fin des années 90. En 1998 d’abord, face à l’imposante mobilisation de la campagne Jubilee 2000 contre la dette, Tony Blair, qui présidait le sommet du G8 à Birmingham, organisa des consultations et adressa une lettre de félicitation à la campagne. Deux ans plus tard, le Japon nommait un directeur général responsable de la participation de la société civile au Sommet d’Okinawa, parrainait des événements extérieurs au sommet où étaient impliquées des organisations de la société civile et établissait un centre destiné aux ONG pour la durée du sommet. Cette collaboration fut encore renforcée à l’occasion du sommet de Kananaskis en 2002.

Dans la même perspective d’ouverture et de dénégation des accusations d’élitisme, d’opacité et de non-représentativité des nouveaux équilibres économiques mondiaux, le G8 a lancé lors du sommet de Paris en 1989 le G24, forum chargé de fournir un appui technique et financier aux pays d’Europe de l’Est pour les aider dans leur transition vers l’économie de marché. Lors du sommet d’Halifax en 1995, où fut abordée pour la première fois formellement la question de la réforme du système international, il a fait aussi montre de sa volonté de travailler plus profondément au travers des institutions internationales. Le 25 septembre 1999, il a également lancé le G20, nouveau forum informel qui se veut une tribune de discussion entre pays industrialisés et émergents tels que la Chine, l’Inde et la Corée du Sud. L’année suivante, en marge du Sommet d’Okinawa, la présidence japonaise a initié des consultations informelles avec des responsables de pays du Sud. La Chine est également conviée à l’occasion aux sommets, et l’influent Council on Foreign Relations américain a même proposé la constitution d’une nouvelle Quadrilatérale formée des États-Unis, de l’Union européenne, de la Chine et du Japon.

Si ce mouvement vers plus d’inclusion est louable, il est à croire que les commandes du G20 restent entre les mains du G8 et que les consultations restent aussi circonstancielles que peu effectives, la logique générale de la diplomatie informelle sur laquelle il repose restant inchangée.

diplomatie informelle, sinon secrète

En plus des sommets, les ministres des pays membres du G8 se rencontrent très régulièrement. Ainsi, par exemple, les ministres des Finances des pays membres du G8 et les gouverneurs de leur Banque centrale se réunissent deux fois par an en marge des réunions de printemps et d’automne du FMI et de la Banque mondiale ; leurs ministres des Affaires étrangères se rencontrent depuis 1984 en marge de la session d’automne de l’Assemblée générale des Nations unies, et les ministres de l’Economie du G7 plus quelques autres élus (dont les représentants des groupes de pression) se retrouvent lors de « mini- » et « micro- » ministérielles au sein de l’OMC (appelées aussi green rooms, en référence à la couleur du papier peint du bureau de son Directeur général).

Ces petits arrangements entre amis sont le quotidien pluricentenaire de la politique internationale et les règles informelles qu’ils instituent ont une valeur souvent aussi contraignante que les règles formelles. Ainsi, par exemple, en raison d’un accord informel en vigueur depuis la création des institutions de Bretton Woods à la fin de la Seconde guerre mondiale, les Américains choisissent le président de la Banque mondiale alors que les Européens désignent celui du FMI. De même, la direction du PNUD (Programme des Nations unies pour le développement) revient traditionnellement Etats-Unis. Selon Devesh Kapur, qui a co-écrit l’une des principales études officielle de l’histoire de la Banque mondiale : « Comme dans tous les clubs, les règles des institutions multilatérales reflètent les préférences de leurs fondateurs. » Et plus des trois quarts des pays membres de l’ONU, du FMI et de la Banque mondiale n’ayant pas participé à leur fondation, leur importance y reste marginale.

Mais le G8 n’est que la partie visible de l’iceberg d’une diplomatie mondiale quasi-secrète où se croisent dirigeants politiques, patrons de multinationales, experts en tous genre et responsables d’ONG internationales. Citons par exemple le Club de Londres, la Commission Trilatérale, le Groupe de Bilderberg, le Council on Foreign Relations, le TransAtlantic Business Dialogue, le Club de Rome ou encore le Forum économique mondial. Dans le domaine strictement économique, Noam Chomsky parle d’un « Sénat virtuel » pour désigner les grands investisseurs financiers tels que les fonds de pension qui sont en mesure, depuis la libéralisation des flux de capitaux consécutive à l’abandon du système de Bretton Woods, de sanctionner ou de récompenser des politiques sociales et économiques au moyen de simples transferts de fonds.

Sans se laisser aller la théorie du complot, force est de constater que les élites internationales participant à ces différents clubs constituent une sorte de directoire mondial, et que nombre de décisions affectant la vie des citoyens du monde sont prises au sein d’instances non-démocratiques et non-transparentes. Parmi ces différents groupes, le G8 n’est pas, comme le prétend le site officiel du sommet d’Evian en 2003, « qu’un club de discussion et de concertation parmi beaucoup d’autres ». Ne serait que parce ses membres possèdent respectivement plus de 40% et plus de 50% des droits de vote au sein de la Banque mondiale et du FMI, représentent les deux tiers du PIB mondial et détiennent quatre des cinq sièges permanents au Conseil de sécurité.

contre-attaques

Face à cet état de fait, des pays moins influents s’organisent aussi. Le G77, créé en 1964 pour défendre les intérêts économiques des pays participant au Mouvement des non-alignés, s’est même doté de structures formelles leur permettant d’agir officiellement sous ce chapeau commun au sein des institutions et organisations internationales. Issu du G77 et visant à contrecarrer l’influence du G10, le G24 a été créé en 1972 pour coordonner la position des pays en développement sur les questions qui ont trait au système monétaire et financier international et pour veiller à faire valoir leurs intérêts dans les négociations monétaires internationales. Il se réunit en ce sens deux fois par an, en amont des réunions biannuelles du FMI et de la Banque mondiale, mais c’est le G15 qui représente le G77 auprès des Organisations de Bretton Woods. Le G21, fondé en 2003 et constitué de pays à fort potentiel d’exportation comme la Chine, l’Inde et l’Afrique du Sud, combat quant à lui le protectionnisme déguisé des pays les plus industrialisés. En 1998, le G21 et l’Egypte ont formé le G22 pour permettre aux pays non-membres du G8 de participer à la formulation de solutions concernant les aspects internationaux de la crise financière des marchés émergents. Ces groupes disposent d’un réel pouvoir d’influence même s’il est moindre. Le G90, autre extension du G21, a par exemple fait échouer les négociations de l’OMC à Cancún en 2003.

Des organisations de la société civile comme des syndicats et des ONG s’organisent elles aussi. Ainsi, nous l’avons dit, le premier TOES (The Other Economic Summit), forum parallèle à la réunion annuelle du G7, était organisé à Londres en 1984, puis l’année suivante à Tokyo, et chaque année depuis à l’exception de 1986. De même en 2001 ont-elles formalisées leur opposition à la mondialisation néolibérale en créant le Forum social mondial, qui se tient depuis chaque année en contrepoint du Forum économique mondial et qui a essaimé en Forum continentaux, nationaux, locaux et thématiques.

Ces organisations mènent un important travail de veille et de mise en forme de propositions. Elles en appellent notamment, souvent en ordre dispersé, à la suppression des instances de discussion illégitimes et non-démocratiques et réaffirment la prééminence d’une ONU réformée. Ces réformes, annoncées au lendemain même de la création des Nations unies, consisteraient par exemple en la suppression ou l’ouverture du Conseil de sécurité ; la réintégration des IFI, de l’OTAN (Organisation du traité de l’Atlantique Nord) et de l’OMC dans son giron ou leur fusion avec les agences onusiennes correspondantes ; l’instauration de taxes globales pour assurer son financement ; le renforcement de son pouvoir législatif au moyen d’un Parlement des peuples ; l’élévation de sa Charte au statut de Constitution mondiale ; la mise en place d’une fiscalité écologique ; le renforcement du Conseil économique et social (ECOSOC) et de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) pour en faire les principaux instruments régulateurs du commerce international ; la participation accrue des organisations de la société civile ; ou encore l’abandon du Global Compact. Ces réformes pourraient conduire à créer une Banque de développement pour les femmes ; un Fonds mondial pour l’éducation ; une Organisation mondiale de taxation ; une Organisation mondiale de l’environnement ; une Cour internationale des droits de l’homme ; un Conseil permanent de l’Assemblée mondiale des villes ; un Conseil de sécurité économique et social ; ou encore un Tribunal pénal pour les crimes économiques. Autant de mesures - parfois contradictoires - sur lesquelles le consensus est encore loin d’exister.

Il est d’autant plus urgent de réaliser un tel consensus que les thinks tanks néoconservateurs y vont aussi de leurs propositions - défendant notamment la suppression de l’ONU au bénéfice d’un G8 renforcé ainsi que la création de coalitions démocratiques - et qu’ils trouvent généralement, à l’inverse des ONG, une oreille attentive à Washington. Ainsi en juin 2000, à l’issue de la Conférence de Varsovie de la Communauté des démocraties convoquée par les Etats-Unis, les Etats participants ont appelé contre l’avis du secrétaire général des Nations unies à la création, au sein de l’ONU, « de coalitions et de caucus pour soutenir les résolutions et autres actions internationales visant à la promotion de la gouvernance démocratique ». Rien que de très louable à première vue, si l’on ne prend garde que la mise en place de telles coalitions aura pour conséquence directe la pure et simple implosion des Nations unies.

quelques ressources

Attac, Le G8 illégitime, Mille et Une Nuits, Paris, 2003

CETIM (Ed), ONU : droits pour tous ou loi du plus fort ? : Regards militants sur les Nations unies, CETIM, Genève, 2005, 432pp.

Chomsky Noam, « Sénat virtuel et tyrannie privée », entretien enregistré à Montréal au printemps 1998 et diffusé sur les ondes de CIBL (Radio libre de Montréal), propos recueillis et traduits par Normand Baillargeon, http://www.zmag.org/chomsky/interviews/9811-tyranny-french.htm

CRID, « Position du CRID par rapport au G8 », 2pp. http://www.crid.asso.fr/IMG/pdf/position_g8.pdf

Curtis John M., « Le multilatéralisme : communauté de clubs ou activisme entrepreneurial ? Les choix possibles dans une période de changements », in Curtis John M. et Ciuriak Dan, Les recherches en politique commerciale 2005, Ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux du Canada, 2006, pp.235-244, http://www.international.gc.ca/eet/research/TPR-2005/menu-fr.asp

Duménil Gérard et Lévy Dominique, L’Histoire et la nature du G8, Cepremap, 2003

Groupe de recherche sur le G8 de l’Université de Toronto : http://www.g8online.org ; de nombreuses publications y sont consultables aux adresses http://www.g8.utoronto.ca/francais/home.html, http://www.g8.utoronto.ca/evaluations/index.html (Analytical and Compliance Studies), http://www.g8.utoronto.ca/governance/index.htm (G8 Governance) et http://www.g8.utoronto.ca/scholar/index.html (G7/G8 Scholarly Publications and Papers)

Kazi Aoul Samia, « Du G 10 au G 20. Une fiche d’information sur les principaux groupes oeuvrant en marge des grandes institutions économiques internationales », Groupe de recherche sur l’intégration continentale, Université du Québec à Montréal, Notes et Études 00-7, octobre 2000, 16pp., http://www.unites.uqam.ca/gric/pdf/07-2000-samia.pdf

Le Texier Thibault et CANONNE Amélie, « Confronter les propositions des mouvements sociaux sur la gouvernance mondiale », Association internationale de techniciens, experts et chercheurs (AITEC), document de travail, 6 mars 2006, 281pp., http://www.reseau-ipam.org/article.php3 ?id_article=1194

MASSIAH Gus, « Le G8, un club de riches très contesté », Le Monde diplomatique, mai 2003, http://www.monde-diplomatique.fr/2003/05/MASSIAH/10124

Putnam Robert D., “Western Summitry in the 1990 : American Perspectives”, The International Spectator, No.2, April-June 1994, http://www.g7.utoronto.ca/scholar/putnam1994/document.html

Site officiel du sommet du G8 d’Evian de 2003 : http://www.g8.fr/

Liste des sommets : http://fr.wikipedia.org/wiki/G8

[http://anti-g8.effraie.org/spip.php?article19]